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加强干部队伍建设 建设一支尊法学法守法用法的干部队伍

2018-01-18 15:59:50 来源:先锋网
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加强干部队伍建设 建设一支尊法学法守法用法的干部队伍

一、干部队伍建设对于全面依法治国的重要性

习近平总书记在十八届四中全会第二次会议上强调,各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,要对法律怀有敬畏之心,不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

当前,我们正面临着改革攻坚期、发展机遇期、社会风险期“三期叠加”的新形势,广大党员干部作为党和政府各项决策部署的制定者和落实的执行者,其运用法治思维和法治方式的能力,直接关系到依法治国的推进,关系到法治国家、法治政府、法治社会的建设,进而影响到全面深化改革的成功与否、制约着我国全面建成小康社会目标的实现。

领导干部是全面依法治国的关键,全面推进依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”,抓“关键少数”,才能真正抓住依法治国的“牛鼻子”。只有广大党员干部尤其是高级领导干部认识上去了,以身作则、率先垂范,才能发挥引领作用,带动全社会推进依法治国。各级党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者。党和国家各项事业的发展要想向前推进,党员干部的素质必须的得到相应的提升, 全面实现依法治国我们还有很长的路要走,因此,各级党员干部更应承担起法治建设的担当,善用法治思维和法治方式,充分发挥示范引领作用。

在新形势下,进一步推动各级党员干部尊法学法守法用法,是实施“四个全面”战略布局的必然要求,是深入推进社会主义核心价值体系建设的重要内容,是加快建设社会主义法治国家的重要保证,也是提高领导干部依法行政能力的重要途径。近年来,随着依法治国基本方略的落实,各级党员干部在法律素养上相应的有了明显提高,依法行政的意识正在逐步地增强,但仍有一些党员干部特别是领导干部法治意识比较淡薄,存在有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题,影响了政府的威信和形象。广大党员干部要从全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略高度,充分认识尊法学法守法用法,提高依法行政能力的重要性,做尊法学法守法用法的模范,推进党员干部学法用法规范化、制度化,努力提升广大党员干部法治思维和依法办事的能力,为加快建设法治政府提供有力的组织保证。

二、 改革开放以来党员干部队伍在法治建设方面取得的成绩

改革开放以来我国的法治建设取得了让全世界为之瞩目的成绩,1997年党的十五大第一次明确提出了我国法治建设的目标“依法治国,建设社会主义法治国家”,九届人大二次会议又将依法治国写入了宪法修正案,这其中党员干部发挥了重要的作用,随着全面依法治国的推进,党员干部的法治思维和法治能力也从“零度”状态向前迈出了坚定的一大步。

(一)党员干部的法治意识逐步形成和发展。改革开放以来,我国的社会主义法治建设成绩斐然,依法治国作为社会主义法治国家的基本方略被大家广为认同,对于各级党员干部而言,学法用法在思想认识上是没有疑义的,通过各级政府在学习依法治国部署的推进中,无论是基于主动或被动的原因,各级党员干部对于依法治国的重要内容都能够有所认识,法治意识也在这一过程中逐步形成并得到初步发展。调研情况显示,各级党员干部从过去的不知法、不懂法、不用法到有意识地学法、用法,这是一个看得见的变化。

(二)党员干部依法办事的能力逐步增强。各级党员干部随着法治意识的增强,法治思维和法治方式也在逐步的形成,依法办事、依法解决问题的能力都在逐步增强,依法的指向也从单一的“治民”向“治权”扩展。党员干部也逐步认识到决策的依法推进和依规进行,并在这一过程中形成了初步的责任追究机制,推进了决策过程的科学化进程的开启。法治素养和依法办事的能力已经成为干部选拔、任用、提拔和考核的重要指标。

(三)党员干部的法治信仰逐步建立。全面依法治国的自觉性和坚定性日渐增强,示范引领作用日益突出。在我国法治建设的推进过程中,特别是全面依法治国的开启,中央在全国各地区各部门各级党员干部中强化学习全面依法治国的战略部署。根据调研情况显示,这使得绝大多数各级党员干部对于全面依法治国都有了更为清楚的认识和理解,对于我国现阶段依法治国的重要性和紧迫性都有了明确的认识,对于依法治国在现实工作中的地位也都有了清醒的理解,在这一基础之上,在广大的党员干部中依法治国的法治信仰正在逐步建立,面对我国法治建设的成绩和自身法治思维的发展,法治的自觉性和主动性逐步增强,依法办事更是成为一种自觉和习惯,并在所处的工作和生活环境中起到示范引领的作用。

三、全面依法治国中干部队伍存在的问题及原因

改革开放以来特别是党的十五大提出依法治国,建设社会主义法治国家以来,我国社会主义法治建设取得了重大成就,各级领导干部在推进依法治国进程中发挥了重要作用。但同时,我们也注意到在现实生活中,一些党员干部法治意识比较淡薄,有的存在有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题,影响了党和国家的形象和威信,损害了政治、经济、文化、社会、生态文明等领域的正常秩序,这些都必然成为了不适应全面依法治国要求的突出问题。究其根本,从体制和文化思想上去溯其源头,可以归结为以下几个方面。

第一,一些党员干部法治意识淡薄,依法办事能力欠缺,对全面依法治国既重视不够,又认识不清、理解不透。根据调研的情况显示,尽管我国法治建设进行了这么多年,各级党员干部的法治意识和依法办事的能力距离全面依法治国的要求还相去甚远。党的十八大以来,特别是十八届四中全会之后,随着中央关于各地各部门各级党员干部认真学习贯彻全面依法治国部署的深入进行和全面展开,各级党员干部在对全面依法治国学习和认识理解不断加深的同时,问题也明显暴露出来。

一方面是党员干部不敬法、不懂法、不守法、不用法的现象仍然突出存在。将法律作为特权的工具,任性而为,知法犯法、以言代法、以权压法甚至徇私枉法等现象普遍存在。将法治能力的学习和培训当做是“走过场”,表面上轰轰烈烈、热热闹闹,但实际上空有形式而无具体效果。在实际工作中的具体做法往往跟不上全面依法治国的实际需要,很多时候还是以行政命令代替法律手段,以长官意志代替法律法规,结果给很多社会问题埋下了新的隐患和矛盾。

另一方面是部分党员干部对国家的大政方针政策认识不深、理解不透,不能够真正地贯彻落实。对于全面依法治国的认识没有放在突出的位置,并没有认识到全面依法治国对于我国现阶段的重要性和紧迫性。还是将发展经济作为自己绩效评价的第一位的硬性指标而忽视对于法治建设的硬性要求。对中国特色社会主义法治建设缺乏应有的认识,不认为这是关系到各级政府和各级党员干部的大事情。据调研的情况显示,有的党员干部认为这是上级政府的事情,有的认为这是一个长期曲折的过程,不必急于一朝一夕,有的认为这只是走形式,跟着喊喊口号,做做文章就可以,还有的混淆“党纪”和“国法”的关系。

第二,一些党员干部利用手中的权力专断独行、滥用权力、公权私用甚至徇私枉法滋生腐败。通过调研我们发现,一方面是一些地方政府党委工作机制不健全,部门之间权责划分不清,界定不明,很多规定比较笼统,缺乏可操作的具体规定和细则。另一方面很多党员干部特别是地方部门的主要领导喜欢大包大揽,大搞“一言堂”,实行“家长制”管理,该管的不该管的都要管,能管的不能管的也都管,专断决策甚至违规违法决策,既缺乏监管,也可以说是没有有效地监管。

第三,一些党内规章制度不足以担当起全面依法治国的要求,针对性不强,缺乏具体的可操作性的细则,同时和国家的法律法规之间也缺乏相应的衔接。尽管我们党的规章制度这些年来取得了长足的发展,但是面对着全面依法治国的要求还是显得滞后于时代的发展和具体工作的需要,很多规定比较原则和笼统,不利于具体操作,同时缺乏全局性的设计,部门和部门之间,党纪和国法之间多有不协调,超越法定职权的问题。

调研的情况显示,在全面依法治国中党员干部所暴露出的法治思维和法治能力方面问题的原因是复杂的,既有个性化的原因,也有普遍性的原因,既有表层的原因,也有深层次的、历史性的原因,综合来看,我们可以从以下几个方面来分析一下。

第一,党员干部队伍的法治思维和法治能力建设滞后于全面依法治国的现实要求。从十五大提出依法治国,建设社会主义法治国家到以习近平为总书记的党中央提出全面依法治国,我们党对依法治国的认识不断深入。但无可否认全面依法治国是一个长期坚持的过程,各级党员干部在过去相当长的一段时间里将工作中心是放在经济社会的发展上的,对于法治一直处于认识的死角,这就使得尽管党中央要求各地方各部门各级党员干部认真贯彻学习关于全面依法治国的决策部署,但各级党员干部还是在思想观念上存在着不小的差距,法治意识和法治能力也都有待于不断提高。

另外,中国有着数千年的封建历史,作为其文化附生物的“官本位”的人治思想更是影响深远。“权大于法”、“关系大于公正”、“变通大于规范”的“潜规则文化”,通过权力的交错与叠加这张复合关系网渗透于社会生活的各个领域。这就给“官本位”之下的“权力腐败”行为及官员不法行为提供了肥沃的生存土壤和政治生态空间,“权大于法”与“官本位”政治文化的互动叠加,使得依法办事、守法律、讲规矩的行为习惯迟迟难以养成,更使得当代中国法治文化生成与培育发展之路异常艰辛。

第二,党员干部手中权力配置的不合理,缺少监督制约机制。在我国各级政府职能部门的党员干部手中都掌握着大量的资源和特权,部门“一把手”更是“绝对的领导”,加之我国党员干部追责机制的发展滞后,使得这些干部并不把责任看做是一个很重的词汇,这就给权力的扩张和滥用打下了伏笔,无视政策法规为一己私利滥用权力,违规设置审批事项,少数主要领导干部凌驾于组织之上,大搞“一言堂”,谁有异议就与谁过不去,甚至时常干预司法的过程和司法的公正。根据调研情况显示,大量案件中各级官员干预司法的现象时有发生,官员手中掌握大量的资源和特权,这种情况下司法机构和司法人员面对着当地领导也只能是选择“顺从”。这些职权干部利用手中的权力、资源和人脉关系,往往能够“轻松”左右和决定司法审判过程和结果,加之缺乏独立性的司法体制也给官员干预司法留有通道和漏洞。这两厢权力的“畸形”发展叠合在一起,自然带来了官员干预司法现象的普遍发生。而这在无形当中极大地侵蚀着人们心中最后公正的底线,可以说,司法不公是对依法治国进程的最大伤害,而正是这种官员权力的非法干预,往往最有可能侵害到司法公正。

对于规范干部的权力运行、预防和惩治腐败犯罪方面我国现行的权力监督体系发挥了重要的作用,特别是在改革开放以来的相当长一段时期里取得了巨大的成就。但是近年来频繁发生的大案要案也反映出了我国对于干部监督上存在着盲点和薄弱环节。

首先,各个监督主体自身缺乏主动性,相互之间难以形成合力。各个监督主体自身对于自己的定位缺乏充分认识,对党和国家的方针政策理解不够深入,不能清楚认识到自身工作的重要性和必要性,从而缺乏对于自身监督工作的主动性与积极性。特别是各个部门和单位同级设立的纪检监察机关,在设置上往往采取“低配”原则,这就使得这些监督部门和主体对于同级主要领导的权力行使,往往是不敢监督或难于监督,这就普遍出现同级监督部门的“虚置化”。另外,尽管我国现在有很多的监督主体和部门,但这些主体和部门都是处于一种分散的状态之下,缺乏作为主干的监督机构和统一科学的监督体系,让它们形成协调合理的责任分工,汇聚出监督整体的合力。

其次,干部权力监督机制不完善。我国现行的干部监督机制、方式不够灵活,信息不够公开,渠道也不够畅通。公民的批评权、知情权在很大程度上是处于一种有名无实的状态,压制甚至打击报复监督主体等现象比较严重。社会团体、新闻舆论的监督虽然具有着天然的广泛性和实时性的优势,但是由于不具有权力的强制性,监督没有权威性,有效性就大打折扣。由于监督机制不够合理、发展滞后,造成监督的实际效果不尽如人意,使之监督过程中出现了一些“断点”和“漏洞”。党内监督、人大监督、民主党派监督、群众监督、新闻舆论监督等多层次、全方位的监督体系尚不完善,未能够充分发挥其应有的积极作用。所以说,这些监督主体在现阶段并没有能够充分发挥其监督功能。

再次,干部监督的法制体系不够健全。尽管我们已经存在一些干部监督的法律规章,但相对于社会发展的实际需要,或者对比于西方发达国家的制度建设,我们的法律制度发展仍然属于“缺氧”状态,各领域、各层次的法律、纪律和条例等构成的监督规范还不够完备,这就导致监督工作缺乏统一的规划和指导,难以准确判断和及时纠正被监督者的越轨行为;同时缺乏具体性的实施细则和实体性的操作规范,这就导致了监督的盲目性和任意性。在这种情况之下,我国现有的干部监督的各种制度之间配套性、互补性不强,未形成体系。

第三,干部权力规范运行体系不健全。法治作为现代国家所普遍采用的一种治国方略,其根本的特质就在于与人治的相对性。权由法生、权依法行是其内在要求。我国法治建设是伴随着改革开放的进程而逐步展开的,30多年的时间里我们取得了举世瞩目的成绩,但是基于几千年人治传统的根深蒂固,加之我国法治建设尚处于进入阶段,发展仍然不够完善,我国权力的配置和结构尚未达到科学化的程度,决策权、执行权和监督权这三者之间还没有形成独立且相互制约监督的机制。

从中央到地方各级党政机构和政府部门无论是关于职能部门和职能岗位的设定,还是关于权力的界定和权力的行使,都缺少相应的、完善的、刚性的组织法和程序法,权力运行过程也未能达到足够的公开透明,特别是在权力行使的过程中各种“潜规则”、暗箱操作等现象更是层出不穷,监督工作自然也就更加无从谈起,从而造成了巨大的“权力真空”。另外对于现有的一些制度不仅暴露出不够完善和系统的问题,同时还存在着可操作性不强和难以操作等特点,这就使得其对领导干部的监督管理不能发挥实质性的作用。没有约束的权力是可怕的,加之很多部门的一把手独断专行,这就使得本应为公众利益服务的公权力反转成为个别干部手中谋取私利的工具,这必将为“徇私枉法”、“以权谋私”、“违法腐败”等留下充足的漏洞空间。一个在属性上被合理设置且在执行上被规范运行的“笼子”关进去的权力,是可以为公众利益服务的权力,反之,必然造成公共利益的巨大浪费,也必然给“依法治国”的形象和公信力造成极大的损害。

四、按照全面依法治国的要求加强干部队伍建设的对策建议

习近平总书记指出,各级党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者。然而,现实中一些领导干部不屑学法、心中无法,有的以言代法、以权压法,有的执法不严、粗暴执法,有的干预司法、徇私枉法,有的利欲熏心、贪赃枉法,严重违背了社会主义法治原则,损害了人民群众利益,影响了党和国家的形象和威信。党员干部必须自觉尊法学法守法用法,带头模范守法,带头依法办事,提高运用法治思维和法治方式处理问题的能力。

(一)切实加强干部学习教育,培育法治思维,树立社会主义法治信仰

1、用马克思主义中国化最新成果武装干部头脑,树立法治信仰。理论上的清醒才能确保政治上的坚定与自觉,因此必须坚持做好理论武装这项全局性的基本工作。只有做好这项基本工作,才能教育引导大家坚定马克思主义信仰、坚定社会主义信念、坚定正确政治方向,始终在思想上、政治上、行动上与以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致。当前加强学习教育最重要最紧迫的任务,就是不断深化习近平总书记系列重要讲话精神的学习。要通过理论中心组学习、民主生活会和组织生活会、干部自主学习等形式,组织党员干部认真读原著、学原文、悟原理,不断加深对讲话核心要义和精神实质的把握,切实增强辩证思维、系统思维、创新思维、底线思维、法治思维能力,并把学习成果体现到落实具体工作实际行动当中。

2、把法治教育作为加强干部队伍建设的重要工作,把日常学习作为党员干部学法用法的长效机制常抓不懈,培育法治思维。在法治教育中渗透廉政教育的内容。通过组织学习《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》等最新理论成果、观看廉政警示教育片、组织参观廉政教育基地等方式,增强干部的法律意识与法治观念,使之在思想深处形成“红线”意识。同时加强先进典型教育,促进机关干部法律素质和廉政水平同步提高,树立社会主义核心价值观,形成崇尚法律、遵守法律、依法监督的良好氛围。推进党员干部学法用法的日常化、规范化和制度化,将法治意识和法治思维、依法办事能力的培养作为一项基础性工作,使之形成一种“常态化”。

坚持法治教育与法治实践相结合。立足于全面依法治国的总体目标,将提升干部法治思维和法治方式贯穿于干部日常工作之中,有效开展干部任前法律知识考试、向宪法宣誓以及组织国家宪法日法制宣传教育等活动,切实提高干部尊法、学法、守法、用法的主动性。正如习总书记所指出:“对领导干部的法治素养,从其踏入干部队伍的那一天起就要开始抓,加强教育、培养自觉,加强管理、强化监督。”

(二)完善党员权力依法依规运行机制,提高党员干部依法办事的能力

党要管党,首先就是要管好干部;从严治党,关键是从严治吏。必须把从严要求贯穿干部选拔任用全过程,认真落实“好干部”标准和“三严三实”要求,突出“重品行、重实干、重公认”,进一步完善领导班子和领导干部考核评价办法,构建科学有效的选人用人机制,真正把优秀干部选出来、用起来,充实进各级领导班子,不断优化结构、增强整体功能。

1、按照全面依法治国要求选拔任用、提拔、考核党员干部,加强日常管理。习近平总书记指出“党员领导干部必须正确对待和行使选人用人权力,不搞人身依附,不搞团团伙伙,不搞任人唯亲,真正做到五湖四海、公道正派、知人善任,让德才兼备、勤政为民的干部受尊重、受重用,让阿谀逢迎、弄虚作假的干部没市场、受惩戒。对干部提拔任用是信任,从严管理是保护。党员领导干部要自觉对照“管理全面、标准严格、环节衔接、措施配套、责任分明”5方面要求,着力完善从严管理制度体系,把全面从严管干部与保护调动干部积极性紧密结合起来,为好干部成长夯实基础、开辟空间、筑牢堤坝,营造赏罚分明、宽严相济、刚柔并重的良好氛围。”

继十八届三中全会提出纠正单纯以经济增速评定政绩后,四中全会提出,要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。评价体系和考评标准的构建应以“法治中国”建设的新命题、新论断、新思想为引领,其出发点和落脚点则是提升领导干部执政为民的意识和能力。考核标准的设计,还要注重依据性、可操作性、实效性和衔接性。习总书记指出“要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。要抓紧对领导干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计,对考核结果运用作出规定。要落实党的十八届四中全会就此提出的一系列制度安排,使其早日形成,早日发挥作用。”

必须把“认真”作为干部管理工作的一条重要原则,把“从严”落实到干部管理监督各个方面。干部日常管理需要放在更加重要的位置,彻底改变过去把工作重心和主要精力都放在干部的选任上而忽视对于干部的日常管理,要把干部的日常管理作为一项重要工作常抓不懈,真正管到实处、严到份上。严格执行请示报告制度,认真落实领导干部报告个人有关事项制度,特别是要强化经常性思想政治工作,落实交心谈心制度,随时掌握干部思想动态、工作表现。队干部各种可能出现的问题,要早发现、早预防、早解决,防止小毛病演变成大问题。

2、切实完善党员干部的法治监督体系,扩大监督管理实效。加强对权力的监督,必须构建完善的监督体系,充分发挥各方面、多层次主体监督的作用,使监督范围覆盖到权力运行的各个环节和方方面面。一是切实加强党内监督。这是马克思主义建党学说的一项重要内容,也是全面推进党的建设新的伟大工程的现实需要。一方面要健全民主生活制度,坚持民主集中制,防止“一言堂”,另一方面要健全和落实党内监督条例,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,充分发挥党内专门监督机关的作用。二是强化人大的监督作用。健全组织机构,在人大设立专门的监督机构。只有这样各级人大(常委会)对于同级政府的监督权才能够落到实处,才能够确保国家监督机构的完全独立性;提高人大代表法律素质和监督能力,加强人大代表的质询权、罢免权等监督权的落实,提高监督力度;扩大人大对行政机关的监督范围。四是改进监督方式。由一般的程序性监督向重点的实质性监督转变,提高监督水平、监督质量和监督实效。三是增强政协及民主党派监督。政协委员、民主党派人士要经常到领导干部所在部门单位、管辖区域进行走访和调查,听取群众意见。政协委员、民主党派要履行好民主监督职能,应进一步建立和完善监督工作程序,拓宽监督领域,增强监督力度。同时政协可与党的纪检机关、国家权力机关、行政监察机关和司法机关加强联系,与新闻媒体的舆论监督以及群众监督相配合,把人民政协的民主监督扎实有效地向前推进。四是完善群众监督。群众是最广泛、最直接、最有效的监督主体。这一方面要完善信访、举报、申诉和控告体系,健全保护和保密制度、建立举报奖励反馈机制,保证言路畅通,保护举报者的合法权限;另一方面要畅通群众监督的利益诉求渠道;最后还要落实政务公开制度。认真执行《政府信息公开条例》,确实使群众监督落到实处。五是加大新闻舆论监督。新闻舆论的这种特殊功能和作用是其它民主监督形式不可替代的。通过舆论监督,客观地及时地把各种腐败现象曝光,尤其是把群众反映强烈,影响大的大案要案及时披露,以求得早日解决。因此,应制定相关的法律法规确保新闻舆论监督权的行使,加大宣传报道的力度。以舆论制权,营造良好的监督环境。

3、进一步完善权力决策的规范化和法制化,建立健全干部责任制。完善各级政府各部门决策机制的法制化、科学化、合理化和透明化以及重大决策事项的终身责任追求制度和责任倒查机制。科学划分各级党委、各个部门的权责分工,在这个框架下结合本地区本部门制定详实可操作的工作细则,确保各项决策的科学、民主和效率。调研情况显示,很多地区和部门的工作人员都希望能够建立以专业法制机构工作人员为主体的法律咨询队伍,同时建立党委决策的合法性审查机制,既可以最大可能地避免非法决策,又可以提高决策的效率。

建立健全领导干部责任制,做到科学分工、人人有责。2012年12月,习近平总书记指出:“要健全权力运行制约和监督体系,有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”2013年1月又强调:“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的‘笼子’里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”《中国共产党章程》有条文称:“不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员。”明确各级领导干部个人的职责权限,明晰部门及内设机构的职能职责。按照能力与岗位相统一、权力与责任相统一、考核与奖惩相一致的原则,优化结构,明确各级党政主要领导个人的职责权限,合理划分各部门及其内设机构的权力和职能,实行岗位责任制要与工作责任制相结合。把岗位责任落实到具体的工作目标责任之中,保证岗位责任制的切实落实。各司其职、各负其责,依照法定权限和程序行使权力。遵循减少层次、优化流程、提高效能、方便办事的原则,全面规范并公开权力的运行流程,促使显性权力的规范化、隐性权力公开化。

(三)进一步健全和完善党员干部的制度化建设

调研情况显示,我们党的制度化建设还很薄弱,要认真贯彻习近平总书记关于制度治党的重要论述,形成科学有效、内容协调的中国特色的党内法规制度体系。一方面要加强顶层设计,既要做好党内制度之间的协调与配套和解释工作,又要注意与国家法律法规之间的衔接;另一方面,既要注意避免制度和规定的过于笼统和原则化,又要注意制度的可操作性。既要制定详细可操作的内容,又要关注到制度落实环节的把控。


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