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关于领导干部能上能下问题的思考与建议

2016-08-20 14:04:56 来源:长春市委组织部研究室
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关于领导干部能上能下问题的思考与建议

去年7月,中央颁布了《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》(以下简称《规定》),这是我们党在新的历史条件下全面从严治党的重要举措,是制度治党的重大创新,是干部工作的重大突破,对于建设一支高素质的干部队伍、推动形成良好的政治生态、协调推进“四个全面”战略布局,具有十分重要的意义。    

近期,我们对中央《规定》以及相关会议精神、政策法规和外地经验进行了认真学习,对领导干部能上能下的重点问题进行了深入思考,形成如下报告。

一、对《规定》基本精神和基本内容的认识和理解

领导干部能上能下的主要精神、要求和具体操作集中体现在中央颁布的《规定》中。我们感到,《规定》不仅目的非常明确、指向非常清晰,同时重点非常突出、要求非常具体,为推进领导干部能上能下提供了清晰的脉络和遵循。

1、目的明确。《规定》颁布的根本目的,就是贯彻中央从严治党、从严治吏要求,健全干部退出机制,从根本上破解干部能“上”不能“下”、能进不能出问题,着力解决为官不正、为官不为、为官乱为等问题,促使领导干部自觉践行“三严三实”要求,推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境。

2、指向清晰。《规定》非常清晰地指向了干部“下”的问题,明确了干部“下”的标准、规范了“下”的方式、疏通了下的“渠道”,为解决干部“下”的问题提供了比较系统的方案。一是规范了干部“下”的6种渠道。即:到龄免职退休、任期届满离任、问责处理、调整不适宜担任现职干部、健康原因调整、违法违纪免职。二是明确了调整不适宜担任现职干部的10种情形。包括:不遵守党的政治纪律和政治规矩、理想信念动摇、违背民主集中制原则、组织观念淡薄、违反中央八项规定和廉洁从政有关规定、不敢担当、不能有效履职、品行不端、“裸官”以及其他不适宜担任现职等10种情形。三是明确了对领导干部问责的12种情形。在《党政领导干部问责的暂行规定》原有7条问责情形的基础上,增加了落实从严治党责任不力,贯彻党风廉政建设责任制不到位;法治观念淡薄、不依法办事;抓作风建设不力;干部选任中任人唯亲、营私舞弊;对配偶、子女及其配偶和身边工作人员教育管理不严、约束不力等5个方面内容。

3、重点突出。调整不适宜担任现职干部是《规定》的重点和核心,也是推进领导干部能上能下的难点和关键,《规定》中不仅明确了不适宜担任现职干部的10种具体情形,同时还明确了不适宜担任现职干部其他3个方面有关要求。一是明确了不适宜担任现职干部的5个调整步骤。主要包括:考察核实、提出调整建议、组织决定、谈话、履行任免程序等;二是明确了不适宜担任现职干部的4种调整方式。包括:调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等4种方式;三是对不适宜担任现职干部调整后的使用、复出作出了规范。明确了因不适宜担任现职调离岗位、改任非领导职务、免职的,一年内不得提拔;降职的,两年内不得提拔。影响期满后,对德才表现和工作实绩突出,因工作需要且经考核符合任职条件的,可以提拔任职。

4、要求具体。关于抓好《规定》的贯彻落实,《规定》中以及中组部陈希、王京清两位部长分别提出了非常具体的要求,主要有4个方面:一是明确了落实责任要求。提出了建立干部能上能下工作责任制,包括:党委(党组)承担主体责任,党委(党组)书记承担第一责任人责任,组织部门承担具体工作责任3个责任要求,并强调:在具体实施过程中,谁推进不力、履行职责不到位,出了问题就要追究谁的责任的要求。二是明确了宣传培训要求。提出了包括组织(人事)干部、所属党委(党组)书记、所属党政领导干部3个层面人员的学习培训;同时,提出了加强新闻宣传和舆论引导,提高社会各界对这项工作的知晓度和支持度等方面的宣传要求。三是明确了细化落实要求。提出了要结合实际,制定出台本地的《实施细则》;抓好不同层级、不同类型干部“下”的案例搜集、整理、分析和汇编工作;不断完善《实施细则》以及相关配套制度机制;加强对《条例》落实的工作指导和督促检查;做好“下”的干部思想工作等5方面细化落实要求。四是明确了落实纪律要求。提出不得搞好人主义,不得避重就轻、以纪律处分规避组织调整或者以组织调整代替纪律处分;以及防止定指标、压任务,搞扩大化,特别是坚决防止和纠正打击报复等相关纪律要求。

二、外地关于推进领导干部能上能下的经验做法

中央颁布《规定》前后,一些地方针对干部“下”的工作进行了有益的探索实践,总结出了一系列有效的经验做法,特别是浙江、安徽、甘肃等省份的做法得到中组部肯定,值得学习借鉴。他们的做法主要有以下几个方面。

1、细化“下”的情形。浙江省委出台《浙江省调整不适宜担任现职领导干部办法(试行)》,明确考核不称职或不胜任、工作不力未完成任务、失职受到问责、群众满意度低等4个方面20种具体“下”的情形。安徽省委出台《调整不适宜担任现职领导干部暂行办法》,列出理想信念不坚定、组织领导能力弱、缺乏事业心和责任感、遵守廉政规定不严等10种定性表现,明确在换届考察、年度考核和相关考评中,“较好”得票达不到一定比例、“差”得票率超过一定比例,以及本职工作在区域或行业评比中连续两年处于落后地位等10种定量情形,及时判定是否不适宜担任现职,视情况启动干部“下”的程序。

2、考准“下”的依据。浙江省委组织部建立落实组织部门领导分片联系走访和上门谈心制度、干部监督工作联席会议制度,开展了以走进工作、走进领导干部、走进干部档案为内容的“三走进”活动,在把近距离接触了解干部工作做细做实的基础上,建立了领导班子和领导干部队伍建设专题分析会制度,开展了新任省直单位一把手履职情况、公选干部现实表现、年轻干部培养、重点工作专项考察等30个专题综合分析,深入摸排提出不适宜担任现职的干部名单。安徽省委组织部对16个省辖市、140个省直和企事业单位领导班子和领导干部进行了综合考核评价,逐一形成评价报告,在定性定量评价和综合分析研判基础上,实事求是作出认定,客观公正提出干部“上”、“下”的意见和建议。甘肃省委组织部区分市州、省直部门、省属事业单位、省属国有企业、县区党政正职等不同类型,出台了领导班子和领导干部政绩考核、平时考核、考核结果运用及扶贫业绩考核等8个办法,着力增强考核的针对性和实效性,并把考核结果作为调整干部的重要依据。

3、疏通“下”的渠道。浙江省指导本省各地积极探索贯彻中央和省委精神的有效办法,其中嘉善、德清、诸暨等县市开展了“反向提名”,由分管领导、所在单位党组织、干部群众“提名”,经组织部门考察核实,由党委作出组织调整的制度;温州、长兴、浦江等地探索了机关部门中层干部任期届满“职位归零、全员竞岗”的办法。安徽省委组织部坚持区分情况、合理安排,针对基本素质好,但性格、气质、专长等个性特征不适应现实要求的干部,根据个人实际情况调整到合适岗位,做到“平者让”;针对驾驭能力不强、担当精神不足、工作热情不高,群众反映强烈,不能有效履职尽责的“慵、懒、散”型干部,及时进行组织调整,做到“庸者下”;针对在德能勤绩廉方面存在比较突出问题,不能正确履行岗位职责,工作造成重大失误,但又不构成撤职以上处分的干部,免去现职,安排下一层次的领导职务或非领导职务,做到“劣者汰”。

4、强化“下”的保障。浙江各地强化对被调整干部的后续管理,宁波市实行“回访教育”制度,对调整对象进行不定期回访;金华、台州等市对退下来干部实行统一管理,组建治水、拆违、基层党建等督导组;浦江、遂昌等县对表现不佳的领导干部,统一组织到党校离岗培训,并实行“二次择岗”。安徽省委组织部坚持思想疏导和舆论引导相结合,由党委和组织部门负责同志对“下”的干部说明调整理由,提出希望要求,做好思想政治工作,让他们端正“下”的心态、理顺“下”的情绪,切实减轻思想负担。在警示和调整“不在状态”干部同时,浙江和安徽坚持调整少数与激活队伍相结合的工作思路,大力褒奖重用埋头苦干、真抓实干、在困难和问题敢于担当的干部,大力选树优秀干部典型,努力形成凝心聚力干事业的生动局面。

三、推进领导干部能上能下需重点把握的几个问题

有效推进领导干部能上能下工作,把中央《规定》要求落到实处,就要抓住问题的核心,把握落实的重点,破解工作的难题,真正有的放矢、有所突破。我们理解,以下三个方面问题需要重点把握。

1、把握推进领导干部能上能下的政策体系和实践基础。领导干部能上能下,是一项十分严肃的工作,政治性、政策性都很强,涉及干部退休、职务任期、问责、交流等多项政策,涉及干部考核、监督、管理、教育等多项业务,涉及的干部情况千差万别,需要我们整体思考、系统把握。一是系统掌握干部相关政策规定。一方面,要认真研读中央《规定》,中组部副部长陈希、王京清在《规定》培训班上的讲话,中组部负责人就印发《规定》答记者问精神,掌握《规定》的基本精神和基本内容,把握《规定》落实的基本遵循和基本方向;一方面,要认真学习与《规定》紧密相关的中央和省关于干部退休、任期、问责以及诫勉谈话、函询等有关政策规定,全面掌握相关政策法规的源头。如:中央《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》、《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》、《党政领导干部职务任期暂行规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》等;二是充分掌握实践基础。要采取多种方式,对我市干部在德、能、勤、绩、廉方面存在的问题,特别是要对与所担任职务要求不相符、不宜在现岗继续任职的问题进行梳理汇总,掌握干部真正“底数”,为有针对性地细化、补充完善我市干部“下”的具体情形提供支撑。要熟悉我市在干部监督管理、考核评价、分析研判等方面的制度机制和有效办法,找准干部“下”的政策“衔接点”和工作“支撑点”;要放宽眼界,认真研究、合理吸收借鉴在推进干部能上能下方面做得比较好的浙江、安徽、甘肃等有关省份的经验做法,确保高起点起步。

2、把握不适宜担任现职干部 “下”这个难点问题。在干部“下”的6种渠道中,不适宜担任现职干部、干部问责处理是《规定》的重点,10种不适宜情形、5种新增问责情形,是十八大以来我们党全面从严治党、从严管理干部的一系列新要求、新部署,直指政治生态要害问题,用人导向更加鲜明,必将促使广大干部更加“知所趋、知所止、知所畏、知所守”;同时,调整不适宜担任现职干部、问责处理干部,也是《规定》落实的难点,特别是10种不适宜担任现职情形,多为原则性要求,定性的多,定量的少,可操作性不够强,难以达到干部可对照、组织易判断、普遍能执行的效果。为此,在推进《规定》落实过程中,我们应当按照标准明晰化、情形具体化、程序规范化的思路,重点对不适宜情形进行了细化、量化、具体化,着力增强“下”的针对性、实效性和可操作性。

一是不适宜担任现职干部的对象要“全”。关于不适宜担任现职干部对象,习近平总书记定义为:“没有原则大过,但不适宜或者在岗位上不作为、乱作为的干部”;中组部有关负责人就印发《规定》答记者问中定义为:“没有大过、没有严重违纪违法,但在其位不谋其政、能力素质不适应的干部”。归纳起来,我们感到,不适宜担任现职干部的对象,主要包含5个方面:①思想政治素质不过硬,纪律规矩意识淡薄的干部,包括不严格遵守政治纪律、组织纪律、廉洁纪律等方面;②为官不为情节较重,干部群众意见较大的干部,包括不敢担当、“不敢为”、“不愿为”、“不会为”等方面;③德行表现较差,群众不满意或不认可的干部,包括社会公德、职业道德、家庭伦理道德等方面造成不良影响的;④不能有效履行职责、按要求完成工作任务,单位工作或者分管工作处于落后状态,或者出现较大失误的;⑤其他不适宜担任现职领导干部的情形,包括“裸官”等其他情形。

二是不适宜担任现职干部的标准要“细”。坚持用数据说话、用事实说话,是最有力的证明,也是减少法规弹性,提高法规可操作性的有效办法。实践中,我们应该把握好量化认定、事实认定、程序认定、承诺认定4方面认定原则,尽量实现“干部可对照、组织易判断、普遍能执行”的目的。量化认定原则。就是对《规定》明确的10种不适宜情形,能量化的尽量量化,坚持用数据说话、以数据服人。⑴运用测评结果认定。如:①领导班子民主测评一般、差得票率之和超过1/2,差得票率超过1/3,经组织考核认定主要负责人确实存在问题的;②领导班子民意调查不够满意、不满意得票率之和超过1/2,不满意得票率超过1/3,经组织考核认定主要负责人确实存在问题的;③领导干部民主测评基本称职、不称职得票率之和超过1/2,不称职得票率超过1/3,经组织考核认定为不胜任现职岗位的;④领导干部民意调查不够满意、不满意得票率之和超过1/2,不满意得票率超过1/3,经组织考核认定为不胜任现职岗位的;⑤干部作风表现反向调查项目中有单项不良反映超过20%,经组织考核确实存在作风问题的;⑵运用处理结果认定。比如:①受到诫勉且在诫勉期内没有改正错误或者5年内受到两次以上诫勉的;②受到党内严重警告处分、行政记大过以下处分,以及被执纪执法机关立案查处未给予处分但在社会上造成不良影响,群众反映强烈的;③违反作风建设规定,群众反映意见集中,被书面告诫两次以上的;⑶运用工作排名结果认定。比如:①因工作不力,领导或分管的工作,在党委、政府年度综合考核连续两年排名位居后列,或者重点工作专项考核中连续两次排名位居后列,且问题突出的;②因履职不到位,领导或分管的廉政工作、平安建设、环境保护、耕地保护等工作中,连续两年因同一项工作被“一票否决”的。事实认定原则。当干部的行为不能进行量化认定,但有违反不适宜担任现职情形事实的,应及时启动不适宜担任现职干部研判工作,坚持用事实说话。如:①在干部考察中,干部群众反映问题突出且有具体线索的;②被举报反映的问题较集中、性质较为严重且有具体线索的;③被上级巡视机构发现干部群众反映较多,有不适宜担任其所任职务情况,提出调整意见的。承诺认定原则。可参照企业业绩管理的办法,因个人不能有效履行职责,不敢担当,不负责任,没有按照书面承诺完成工作任务时,应启动不适宜担任现职干部研判工作。程序认定原则。当干部的行为不能进行量化认定、事实认定,但有违反不适宜担任现职情形现象的,应按照专项考核、分析研判、组织研究的程序进行认定,发挥党组织领导把关作用,体现党管干部原则。在程序认定中,应特别注意把改革进程中因某些政策界限不明确造成工作失误,同思想作风不好、以权谋私加以区分;把因客观环境制约,工作一时难见成效,同德才平庸、不求进取加以区别;把敢于负责、坚持原则,同因工作方法不当得不称职票较多,同独断专行、为所欲为、严重脱离群众加以区别,做到实事求是、客观公正(附件1:调整不适宜担任现职干部情形)。

三是不适宜担任现职干部情形与干部问责情形的界限要分明。《规定》明确,不适宜担任现职干部处理方式是“经组织提醒、教育或者函询、诫勉没有改正,被认定为不适宜担任现职的,必须及时予以调整”,而被问责干部的处理方式是“责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职”,两者的处理结果有较大的区别,这就要求两者的条款必须严格区分、界限分明,特别是条款内容比较相像,容易造成混淆的,在研究制定实施细则过程中,需要注意区分把握。比如,不适宜担任现职干部条款中第五条:“违背中央八项规定精神,不严格遵守廉洁从政有关规定”与问责干部条款中第三条“抓作风不力,本地本部门本单位或者分管领域形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风比较突出的。”内容比较相像,容易混淆(附件2:领导干部问责处理情形)。

四是不适宜担任现职干部的调整方式要恰当。实践中,不适宜担任现职干部情形不一,原因复杂。因此,对于干部“下”的方式,要坚持具体情况具体分析,区别情况对待,确保不适应情形要与“下”方式相对应,保证干部“下”的服气。①降职。在定期考核中被确定为不称职的,因工作能力弱、受到组织处理或者其他原因不适应担任现职务层次的,应当降职使用;②转任。对表现较好、但缺乏组织领导能力或在现岗上不能发挥个人特长、人岗不相适的,应该安排转任适当领导职务或同级非领导职务,其中有专业技术特长的,可安排专业技术领导职务或从事专业技术工作。③待岗。对暂时没有相应岗位安排的,可实行待岗。待岗期间,应适当安排临时工作。待岗一般不超过一年,待岗结束后,视情况作适当安排;④离职培训和锻炼。对担任现职经验不足,视情安排离职培训或锻炼。培训或锻炼结束后,根据考核结果和工作需要,安排适当工作。

3、把握组织工作考核认定的措施手段。领导干部能上能下的情形标准具体了,关键在于执行,这就要求我们要有一系列配套的组织手段,去发现问题,去认定问题,去解决问题。近年来,我市在干部“上”方面积累了大量的实践经验,制定和出台了一系列有效地工作运行机制,为考实考准干部的 “下”提供了有力支撑和保障。下一步,还要在建立健全配套工作运行机制上下功夫求实效。一是健全日常考核工作运行机制,全面识别“下”的干部。在细化市直处、县区处制定的业绩考核、政绩考核实施办法,抓好年度考核、换届考察和任职考察等考核方式基础上,参照省委组织部出台的《省委领导干部和领导班子日常考核实施办法》(省委组织部“一个意见、五个办法”中的一个办法),研究制定长春市领导班子和领导干部日常考核实施办法,通过采取经常性的谈心谈话、听取上级评价意见、听取相关职能部门评价意见、全程跟踪重大事件、建立信息报送制度、分工联系制度等日常考核方式方法,做到经常性、近距离、全方位地接触了解和识别“下”的干部。二是健全监督工作运行机制,及时发现“下”的干部。在利用好领导干部个人事项审查、12380信息举报平台等有关了解掌握干部信息渠道的基础上,按照《长春市委组织部关于从严管理监督干部实施意见》要求,进一步健全干部监督信息季度联席会议制度、干部监督信息每月零报告制度,通过与纪委、审计、法院、检察院、公安、信访等部门建立信息共享机制,广泛收集各方面干部信息,及时全面地掌握干部的“活”情况,及时发现“下”的干部。三是健全干部综合分析研判工作机制,准确甄别“下”的干部。进一步完善我市《关于建立长春市市管领导班子和领导干部综合分析研判机制的意见》、《长春市县市区、开发区领导班子和领导干部综合分析研判实施办法》、《长春市市直部门领导班子和领导干部综合分析研判实施办法》,将不适宜干部“下”的情形纳入到综合分析研判内容,创新和细化干部“下”的综合分析研判方法,健全干部“下”的分析研判机制。四是健全听取群众意见工作运行机制,及时了解和印证“下”的干部。健全和落实好我市《关于在市管干部考核中充分听取群众意见的办法》,综合运用个别访谈、座谈、民主测评、满意度测评、民间走访等方法,多渠道、多层次、多侧面听取与被考核对象关联度、知情度较高的工作对象、服务对象和其他知情人的反映,了解和印证干部的情况。五是要健全教育管理工作运行机制,及时保障和服务“下”的干部。一方面,要做好调整下来干部的思想疏导工作,进一步健全《长春市委组织部关于对市管干部进行谈话、函询的实施办法》,将“下”的干部谈心谈话内容纳入到谈话范畴,对“下”的干部,特别是对不适宜担任现职而调整下来的干部,要开展谈心谈话,指出存在问题,提出改进意见,给予关心帮助。一方面,要畅通调整下来干部“再上”的渠道。研究制定“下”的干部重新任职的专门办法,对下来的干部重新任职的条件、程序、情形等做出明确规定,让被调整下来的干部有希望、有奔头。

四、关于落实中央有关要求的几点建议

关于抓好《规定》贯彻落实,中央提出了4个方面的具体要求,下一步,我们应重点抓好以下几个方面具体工作。

1、研究制定《长春市推进领导干部能上能下若干规定实施细则》。组织相关处室人员,在抓好上级精神、有关政策、外地经验学习,抓好全市不宜在现岗继续任职的问题梳理汇总的基础上,及时研究制定长春市《实施细则》。关于《实施细则》的制定,中组部王京清副部长在培训班结业式讲话中指出:“制定实施细则要坚持以中央《规定》为基本依据,对中央《规定》已明确规范的内容,不折不扣坚持;对中央《规定》只有原则性规范或未涉及的,结合实际进行细化、完善;涉及突破现有规定的内容,应与中组部法规工作机构提前沟通。”王京清部长的要求,为制定本地实施细则指明了方向,需要在实施细则研究制定过程中严格把握和遵守。

2、建立健全《实施细则》相关配套工作运行机制。及时将干部“下”的监督、考核、研判纳入到我市干部工作运行机制。干部监督管理方面:完善《长春市委组织部关于从严管理监督干部实施意见》、《长春市委组织部关于对市管干部进行谈话、函询的实施办法》;干部考核评定方面:完善《长春市促进科学发展的县(市)区、开发区领导班子和领导干部政绩考核综合评价办法》、《市直部门业绩考核实施办法》,研究制定《长春市领导班子和领导干部日常考核实施办法》;干部分析研判方面:完善《关于建立长春市市管领导班子和领导干部综合分析研判机制的意见》、《长春市县市区、开发区领导班子和领导干部综合分析研判实施办法》、《长春市市直部门领导班子和领导干部综合分析研判实施办法》;《关于在市管干部考核中充分听取群众意见的办法》。干部服务保障方面:研究制定干部“下”的服务保障机制。

3、抓好《规定》及省、市《实施细则》的学习培训和检查指导工作。待省、市《实施细则》出台后,采取专题学习培训、纳入党政领导干部教育培训主体班次、纳入党委(党组)中心组学习等多种形式,抓好组织(人事)干部、党委(党组)书记、党政领导干部3个方面人员的学习培训,通过学习培训进一步统一思想认识、明确工作责任、推动规定落实。同时,加强对《规定》贯彻落实的工作指导和督促检查,确保文件精准落地、执行到位。

4、发挥好典型案例的导向作用。贯彻落实中央《规定》,推进领导干部能上能下,不是为了“下”而下,而是促进干部干事创业、担当有为,这就要处理好“点”与“面”的关系,既要避免在面上扩大、引起慌乱,又要避免无动于衷、空喊口号。具体讲,在“面”上,要注重过程管理,通过对干部“下”的情形公布、对有苗头倾向性问题干部的及时提醒教育,引导鞭策干部提升能力、积极作为。在“点”上,要对经组织提醒教育,仍不改正,确实应该“下”的,要及时抓住处理,发挥典型案例的警示教育作用,不断形成能上能下的用人导向。


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